ساز وکار تنظیم بازار، همواره یکی از داغ‌ترین مناقشات ساختاری دولت‌های ما بوده است؛ مناقشاتی که در دهه‌های اخیر، بارها منجر به تغییر ساختار وزارتخانه‌های متولی بازرگانی، کشاورزی و صنعت شده‌ است. گویی هر رئیس‌جمهور، در دوره تصدی خود باید حالات مختلف ادغام و تفکیک این وزارتخانه‌ها را تجربه کند!

به طور خاص، وزارت جهاد کشاورزی در 10 سال اخیر، پنج وزیر و سرپرست به خود دیده است؛ در همین بازه زمانی، سه تغییر ساختار کلی را در ارتباط با شئون بازرگانی و تنظیم بازار تجربه کرده است (92 تا 98، اجرای قانون انتزاع، 98 تا 1400 تعلیق قانون انتزاع و 1400 به بعد، اجرای مجدد قانون انتزاع). اکنون نیز با ارائه لایحه تشکیل وزارت بازرگانی، خود را در آستانه چهارمین تجربه تغییر ساختار و وظایف می‌بیند! واضح است که تداوم این تغییرات پی‌درپی، عاقلانه و قابل تحمل نیست. حال سؤال این است که متولی سیاست‌گذاری تنظیم بازارِ نهاده‌ها و محصولات کشاورزی و غذایی چه کسی باید باشد و چرا.

پیش از ورود به بحث باید به این نکته اشاره کرد که ممکن است سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری حوزه‌های کشاورزی و صنعت شباهت‌هایی داشته باشند اما این نوشتار قصد ورود به مباحث حوزه صنعت و معدن را ندارد و تخصصاً به مقوله تنظیم بازار نهاده‌ها و محصولات کشاورزی خواهد پرداخت.

* ضرورت حفظ یکپارچگی سیاست‌گذاری زنجیره غذا

زمانی کشاورزی، هم در سطح مزرعه و هم در سطح سیاست‌گذاری، متولی تولید محصول خام تلقی می‌شد. به عبارت دیگر، کسب‌وکار یک کشاورز، عبارت بود از تولید محصول خام کشاورزی و فروش آن به واسطه‌ها یا صاحبان صنایع تبدیلی. به همین ترتیب، دستگاه متولی سیاست کشاورزی، سیاست‌گذار تولید محصولات خام کشاورزی و قرار دادن آنها در اختیار متولیان سیاست‌گذاری تنظیم بازار و صنایع تبدیلی تعریف می‌شد. اما اکنون چندین دهه است که از تولیدکنندگان کشاورزی، انتظار می‌رود که خود شخصاً، و یا در تشکل‌های خودشان، زنجیره تولید را به صورت حداکثری تکمیل کنند. به این ترتیب، کشاورزان، دیگر صرفاً تولیدکننده محصول خام نیستند؛ بلکه در پی آنند که تا حد امکان، زنجیره تولید را از بالادستِ تولید نهاده‌ها تا پایین‌دستِ فرآوری و بازاررسانی محصولات بر عهده گیرند.در چنین شرایطی، دستگاه سیاست‌گذار کشاورزی باید متولی سیاست‌گذاری کل زنجیره غذا باشد.

بر این اساس می‌توان نتیجه گرفت که «قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» (قانون انتزاع) مصوب بهمن 1391، که به موجب آن، تمام اختیارات، وظایف و امور مربوط به سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، نظارت و انجام اقدامات لازم در حوزه صادرات، واردات و تنظیم بازار داخلی محصولات و کالاهای اساسی زراعی، باغی و گیاهان دارویی و همچنین محصولات دامی، طیور و آبزیان و صنایع تبدیلی بلافصل آنها از وزارت صمت منتزع و به وزارت جهاد کشاورزی واگذار شدند، در نوع خود قانونی پیشرفته و مترقی است و باید با دقت از آن مراقب کرد.

اما آیا واقعاً وزارت جهاد کشاورزی، با این بدنه عریض و طویل، تحرک و پویایی لازم برای اجرای وظایف خطیر محوله را دارد؟ وزارتخانه‌ای که تا کنون در تولی‌گری امر تولید، کارنامه چندان درخشانی نداشته است، آیا توان بر دوش کشیدن وظیفه حساس تنظیم بازار را نیز دارد؟ پاسخ را باید در سازکار تنظیم بازار جستجو کرد.

* سازوکار اصولی تنظیم بازار

تنظیم بازار محصولات غذایی همچون سیب‌زمینی داغی در دست دولت‌هاست. نه می‌توانند نگهش دارند و نه می‌توانند رهایش کنند. پس مرتب از این دست به آن دستش می‌دهند. غافل از اینکه سیب‌زمینی داغ را نباید مستقیماً با دست گرفت.

تنظیم بازار امری مهم و حساس است. اما این حرف به این معنی نیست که خود دولت، مباشرتاً باید آن را انجام دهد. بلکه دولت باید جایگاه حاکمیتی خود را حفظ کند، سیاست‌گذار باشد و تصدی‌گری را به تشکل‌های خود کشاورزان واگذارد. به این ترتیب که دولت باید حامی متشکل شدن واحدهای معمولاً خرد و خانوادگیِ کشاورزان شود و زمینه رشد تشکل‌هایشان را فراهم کند. در ادامه، تشکل‌های سطح روستاها و دهستان‌ها به هم می‌پیوندند و در سطوح بالاتر، تشکل‌های سطح شهرستان، استان و کشور را تشکیل می‌دهند و این تشکل‌های کشوری، طی تفاهم‌نامه‌ها و قراردادهایی رسمی، ذیل سیاست‌های دولت، مسئول و متصدی امر تنظیم بازار می‌شوند. در چنین شرایطی با افتخار می‌توان گفت تنظیم بازار و بلکه همه دیگر تصدی‌گری‌ها در حوزه کشاورزی و غذا، «مردمی» شده‌اند. جالب اینجاست که قانون نیز با دقتی قابل توجه، این رویکرد را هدف قرار داده است.

ماده 6 «قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع‌طبیعی» مصوب مرداد 1389، به وضوح دولت را مکلف کرده است که «وظایف تصدی‌گری خود در خصوص اقدامات اجرایی خریدهای تضمینی، تهیه و توزیع کلیه نهاده‌های تولید، اقدامات اجرایی خرید، انبارداری و توزیع اقلام مورد نیاز تنظیم بازار» و بسیاری از فعالیت‌های دیگر را به «تشکل‌های بهره‌برداران بخش کشاورزی و منابع طبیعی» واگذار کند. همچنین مطابق تبصره 3 همین ماده، «دولت موظف است تا استقرار کامل این تشکل‌ها و توانمندسازی آنها، حمایت‌ها و پشتیبانی‌های لازم از آنها را به عمل آورد». با این حال متأسفانه تا الان که نزدیک به 13 سال از تصویب این قانون می‌گذرد، اجرای بسیاری از بخش‌های آن، معطل مانده است.

*چالش حسابکشی

تجربه نشان داده است که در صورت جدا بودن وزارتخانه‌ متولی تولید کشاورزی از وزارتخانه‌ متولی تنظیم بازار، دستگاه سیاست‌گذاری کشور و به ویژه نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی، همواره با چالش حسابکشی مواجه بوده‌اند. به این ترتیب که در هنگامه اختلالات بازار، همچون گرانی یا کمبود نهاده‌ها و محصولات کشاورزی، و یا بیش‌بود و ماندن محصول روی دست کشاورزان در حوزه‌های انتخابیه، نمی‌دانستند چه کسی را باید بازخواست کنند. تا پیش از قانون انتزاع، نمایندگان و افکار عمومی همواره بین وزارتخانه‌های متولی کشاورزی و بازرگانی پاسکاری می‌شدند! مثلاً وزارت جهاد کشاورزی اعلام می‌کرد که محصول به اندازه کافی تولید شده است و مشکل در تنظیم بازار است و وزارت بازرگانی یا صمت مدعی می‌شد که علت کمبود یا گرانی، افت تولید است. مجلس نیز که استیضاح همزمان دو وزیر را پرهزینه می‌یافت، در عمل کار چندانی از دستش بر نمی‌آمد و معمولاً منفعل می‌شد.

اما تجربه اجرای قانون انتزاع در دولت یازدهم، دو سال اولِ دولت دوازدهم و نیز 22 ماهی که از اجرای این قانون در دولت سیزدهم می‌گذرد، نشان داده است که چالشی در حسابکشی وجود ندارد؛ تا جایی که وقتی بازار نهاده‌ها و محصولات کشاورزی نابه‌سامان شد، دولت حتی منتظر مجلس نماند و خود، وزیر مربوط را برکنار کرد. البته واضح است که وقتی مسئولیت‌ها شفاف باشد و هیچ وزارتخانه‌ای نمی‌تواند تقصیر را به گردن دیگری بیندازد، تصدی پست وزارت آسان نخواهد بود. بنابراین در صورتی که قانون انتزاع تداوم یابد، در آینده نیز صندلی وزارت جهاد کشاورزی، یک صندلی داغ خواهد بود!

* قبح برگشت از نیمه‌راه

«قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» و «قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع‌طبیعی» دو گام مهم از یک تغییر ریل اساسی به سمت مردمی شدن حکمرانی کشاورزی‌اند. اکنون که دستگاه اجرایی کشور گام اول را برداشته، اما به علت عدم برداشتن گام دوم، هزینه‌هایی را به جامعه تحمیل کرده است، حق نیست که به جای ادامه حرکت رو به جلو، از گام اول نیز پا پس بکشد و با تشکیل وزارت بازرگانی، سیاست‌گذاری زنجیره کشاورزی و غذا را دو پاره کند و در نتیجه، امید به تحقق حکمرانی مردم‌بنیان کشاورزی را حداقل برای یک دهه دیگر به تعویق بیندازد.

هاشم سوداگر/ پژوهشگر هسته سیاست کشاورزی و منابع طبیعی مرکز رشد دانشگاه امام صادق (ع)